各级纪委受制于同级党委，一直存在“同体监督”难题。　（SMW/东方IC/图）

　　4年前，四川省撤销乡镇纪委，意在实现基层纪委垂直领导，破解纪委受制于同级党委的“同体监督”难题。今年，因为和党章及中央最新精神不符，各地被撤销的乡镇纪委又重新恢复。

　　2012年3月，宁冬多了一个官衔。他是四川宜宾市南溪区黄沙镇的党委副书记，3月上旬，黄沙镇纪委恢复成立后，他兼任纪委书记。

　　镇纪委的恢复，意味四川全省的一场持续了四年多的基层改革，被重新调整方向。

　　那场始于2007年11月的改革中，南溪县（去年撤县设南溪区）一举撤销了全部15个乡镇的纪委，设立四个受县委、县纪委直接领导的“片区纪委”，每个片区纪委负责3到5个乡镇的纪检工作，不受乡镇党委领导。此举意在实现基层纪委垂直领导，破解纪委受制于同级党委的“同体监督”难题。

　　在四川，同时作此改革试点的还有乐山市犍为县和遂宁市船山区。改革之后，各地纪委查办案件的力度和数量大幅提高，四川省内多地开始效仿，到2011年全省共有750个乡镇的纪委被撤销，占全省乡镇总数的17%。

　　就在改革进一步扩大之时，他们的做法被认为和党章不符，与中央精神不合。2012年2月四川省纪委发文，令各地必须重建乡镇纪委。这几个最早撤销乡镇纪委的地方已率先恢复。

　　“这本来是上级支持的改革”

　　地处四川南部的南溪有“万里长江第一县”之称， 2007年成了乡镇纪检工作改革的排头兵。

　　当年7月，中央预防腐败局成立后，中纪委在全国确定了3个加强预防腐败工作试点省，四川是其中之一。宜宾市确定了12个试点项目，包括乡镇纪检工作的改革，南溪县将乡镇纪检改革作为整个纪检工作改革的重点。

　　根据改革方案，撤销乡镇纪委后，新设立的片区纪委为正科级单位，片区纪委书记在级别上与乡镇党委书记“平起平坐”，工作经费由县财政开支，保证其工作不受乡镇党委的干涉。

　　片区纪委可以对辖区内股级以下干部、村委会和社区的干部及辖区内党员违反党纪问题立案查处，对正、副科级干部则报县纪委按程序办理。

　　南方周末记者曾到南溪采访此项改革，所访干群对此都持赞成意见，担任罗龙片区纪委副书记的彭荣友，过去是马家乡的纪委书记，他的切身感受是，在乡镇时主要精力放在经济工作，要分管林业、民政等部门，放在纪检的精力就少了，加上“家丑不可外扬”的思想，乡镇处理干部时总是有意识保护。他担任乡镇纪委书记一年多，只处理过两起超计划生育的事，成立片区纪委后，一年就查了6起经济案件，清缴了一个小金库，处理了2个人，他说那在过去都是不可能的事。

　　时任罗龙镇党委书记邹显文的看法是，过去自己管自己，出了问题有可周旋的余地，成立片区纪委后再出问题就没有余地了，这对辖区内干部威慑力更大。

　　“这本来是上级支持的改革。”南溪纪委领导说，他们的改革推行后，四川省纪委发了两期简报，宜宾市纪委在全会工作报告上明确地写进了他们的做法。

　　其实，四川省纪委当时支持的改革不止南溪一家。遂宁市船山区也是预防腐败工作试点区，2008年2月，它撤销了全区17个乡镇和街道的纪委、监察室，建立5个片区纪（工）委、监察分局。作为四川省首批乡镇纪检监察管理体制改革试点县之一，乐山市犍为县2008年也撤销了全县30个乡镇的纪委、监察室。

　　改革引起省内同行的关注，前来考察、学习者不断，南溪县纪委每个月都要接待两起以上的考察队伍。之后，四川省内刮起了一股撤销乡镇纪委风，2010年尤为集中。

　　当年1月，屏山县撤销全县16个乡镇纪委，2月宜宾县撤销了26个乡镇纪委，3月高县撤销了19个乡镇纪委。力度最大的要数阿坝州，2010年9月，州委决定将全州13个县的221个乡镇纪委全部撤销。到2011年底，四川全省4406个乡镇中，已有750个乡镇撤销纪委，占17%。

　　突破党章规定，必须恢复

　　改革之初，改革者们就意识到他们已突破了党章。2010年时任南溪纪委书记李廷根就告诉南方周末记者，他们也有困惑，因为根据党章规定乡镇应该设纪委。

　　党章也规定，地方各级纪委和基层纪委要在同级党委和上级纪委双重领导下工作，但片区纪委只有上级纪委（区、县纪委）的领导，没有领导它的同级党委。就产生方式而言，基层纪委由党地方代表大会选举产生，但片区纪委没法由辖区内几个乡镇的党代表大会选举产生，走的是县委任命程序。

　　当时李廷根对此抱有乐观态度：“改革就是要有所突破的。”而且省、市纪委“高度重视”他们的改革。2010年1月14日的《四川日报》还报道称：“遂宁市、南溪县、犍为县等地迈出改革步伐，两年来，各地高招迭出，为我省探索新形势下惩防体系建设提供了宝贵经验。”

　　不过，中纪委对此没有明确表态。2010年，中纪委一位领导到南溪考察时，只询问了改革有什么困难之类的话，没作肯定。

　　最终是一份文件让四川的突破必须往回走。2011年6月10日，中纪委下发了《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》（26号文件）。文件针对当前乡镇纪检机构现状，其中明确指出乡镇应当设立纪委，在乡镇党委和县级纪委双重领导下开展工作。

　　据南方周末记者了解，近年来，中纪委连续推动加强各级纪委组织机构建设，2009年发出了两个关于加强县级纪检监察组织建设的文件，2010年就加强和改进中央企业和中央金融机构纪检监察组织建设发出了文件，2011年则发文要求加强乡镇纪检组织建设。

　　2011年6月29日，贯彻落实26号文件的座谈会在长春召开，中纪委副书记黄树贤说，这是改革开放三十多年来第一次专门就乡镇纪检组织建设作出规定。

　　2011年9月22日，他在新疆的一次会议上对26号文件的出台背景作了介绍，因为乡镇纪检组织职责不清、纪检干部兼职过多、人员素质参差不齐等问题日益突出，影响和制约了乡镇纪检组织职能的发挥。从2010年开始，中央纪委书记办公会议连续两年将加强乡镇纪检组织建设确定为委部机关重点工作，出台了26号文件，并争取在2012年底前将这项工作落实好。

　　26号文件出台后，地方各级纪委都召开会议贯彻执行。四川省也不例外，今年2月，四川省委、省政府发出关于《关于加强乡镇纪检组织建设的实施意见》，也指出撤销乡镇纪委的做法与党章和中央的要求不符，撤销的乡镇纪委必须恢复。

　　8月底是最后期限

　　2011年底，四川省纪委领导去各地调研时就传递了必须恢复乡镇纪委的意思。当年12月，省纪委副书记任俊年在南溪调研时表示省里正在研究，已基本确定。

　　2012年3月上旬，南溪区恢复了各乡镇纪委，但仍保留片区纪委。4月15日，南溪区纪委常委、监察局副局长林兴平说，现在的片区纪委不再是独立的法人单位，而是作为区纪委的派出机构保留原有职能，片区内的案件查处仍由片区纪委执行，乡镇纪委主要承担党风廉政建设、反腐倡廉宣传教育工作，片区纪委在业务上指导乡镇纪委。

　　南方周末记者注意到，这和恢复以前的做法差不多。撤销乡镇纪委后，各乡镇都还有一个纪检委员，负责本乡镇党委的党风廉政建设。恢复乡镇纪委后，只不过是让一个机构来承担这些工作，实际上成了一种变通。

　　按照规定，每个乡镇纪委要配备3到5名工作人员。作为有18000多人的黄沙镇，纪委配备了3名人员，党委副书记宁冬兼任纪委书记，党政办主任调任专职副书记，民政办主任调任专职委员。由此引发的另一个问题是，各乡镇恢复纪委，但总编制数不增加，纪委人员从其他部门抽调，会造成其他部门人手紧张。

　　南方周末记者了解到，最早撤销纪委的遂宁市船山区、乐山市犍为县都已经恢复乡镇、街道纪（工）委，且都保留了片区纪（工）委，做法与南溪大致相同。

　　恢复最积极的是船山区，2012年1月18日，省委、省政府的文件还未下发，他们已经恢复。

　　原来，今年春节前，四川省委常委、纪委书记王怀臣到遂宁调研时就表示乡镇纪委肯定要恢复。此后，船山区紧锣密鼓赶在春节前恢复，1月18日各乡镇、街道，纪（工）委恢复成立时已是农历腊月二十五。

　　4年前船山区撤销乡镇纪委时，当地党报《遂宁日报》称“该区构建起了一个新型基层纪检监察机构模式”。4年后恢复乡镇纪委，船山区区委书记周霖临说，这是继船山区基层纪检监察体制改革之后的又一重大举措。

　　目前，四川各地正在掀起一股恢复乡镇纪委、建设乡镇纪检机构的热潮。内江市将乡镇纪检组织建设纳入县（区）党政工作目标考核。绵阳市委书记挂帅主抓这项工作，要求全市各级党委、政府加强乡镇纪检组织建设，帮助解决实际困难和问题。遂宁市则通过协调人事、财政等部门，让乡镇纪委书记每月能领到220元的办案津贴。

　　4月6日，四川省加强乡镇纪检组织建设经验交流现场会在乐山市召开。出席会议的四川省委常委、纪委书记王怀臣要求，过去撤销乡镇纪委的，必须在8月底前恢复。他还通报，截至当日，全省750个撤销纪委的乡镇中，已有217个恢复设置。

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